Rond de eeuwwisseling werd zwerfafval voor het eerst door de landelijke overheid gezien als een onderwerp dat serieus aandacht verdient vanuit het milieubeleid. In 1999 startte het Project Zwerfafval met een duidelijke focus op het zwerfafval van blikjes en plastic flesjes en met een sterke betrokkenheid van stakeholders vanuit bedrijfsleven, lagere overheid en maatschappelijke organisaties. Dit project mondde uit in een deelconvenant bij het derde verpakkingenconvenant, met duidelijke afspraken over de mate waarin de hoeveelheid zwerfafval moest verminderen. Deze aanpak verzandde echter in onenigheid over de monitoring, waarna maar werd aangenomen dat er geen conclusies konden worden getrokken.
Inmiddels is zwerfafvalbeleid een vast onderdeel van het verpakkingenbeleid. Sinds 1 januari 2006 baseert dit beleid zich op het Verpakkingenbesluit dat toen van kracht is geworden. De producenten en importeurs van bijvoorbeeld frisdrankflesjes worden echter niet individueel gehouden aan de artikelen van het Verpakkingenbesluit, zoals het artikel dat zij het ontstaan van zwerfafval zo veel mogelijk moeten voorkomen. Het Verpakkingenbesluit stelt wel wettelijke eisen aan individuele producenten en importeurs, maar de interpretatie van de landelijke overheid en de handhaving is zodanig dat het beleid sterke overeenkomsten vertoont met de vorige convenant situatie. Het Verpakkingenbesluit lijkt een convenant verpakt als wet, met verschuiving van de individuele verantwoordelijkheid van bedrijven naar collectieve uitvoeringsorganisaties. Een bijkomend probleem voor de toekomst vormt de financiering van de zwerfafval aanpak. Aangekondigd is dat de bijdrage van de landelijke overheid aan het Afvalfonds –11 miljoen euro, wat zo’n 5% van de zwerfafvalkosten dekt- na 2012 zal komen te vervallen.
Zwerfafvalbeleid als onderdeel van het Convenant Verpakkingen
In het Convenant Verpakkingen III (2002-2005) werd voor het eerst een Deelconvenant Zwerfafval opgenomen, met daarin doelstellingen en maatregelen voor de bestrijding van zwerfafval. Er werd zowel een doelstelling geformuleerd voor het ‘zwerfafval van blikjes en flesjes’ als voor ‘overig zwerfafval’. Het ‘overig zwerfafval’ (exclusief blikjes en flesjes) moest met 45% worden verminderd in 2005 ten opzichte van 2002 [
Deelconvenant Zwerfafval, art.3, 2002].
De andere doelstellingen in dit Deelconvenant hadden specifiek betrekking op maatregelen ter reductie van het zwerfafval van flesjes en blikjes. Reden hiervoor was het feit dat in de beleving van de gemiddelde Nederlander het grootste deel van het zwerfafval bestaat uit blikjes en flesjes [
CE, 2001]. Daarbij was dit de uitkomst van het overleg tussen de convenantpartners: De vertegenwoordigers van ‘het bedrijfsleven’ werden hiermee in staat gesteld om aan te tonen dat hun aanpak van het zwerfafval tot hetzelfde resultaat zou leiden als de invoering van statiegeld. De eerste doelstelling van het Deelconvenant Zwerfafval was daarom: ‘Het Bedrijfsleven draagt er zorg voor dat uiterlijk in het jaar 2005 de hoeveelheid blikjes en flesjes in het zwerfafval met ten minste 80% is afgenomen. Daartoe zal het Bedrijfsleven in samenwerking met relevante partijen afspraken maken.’ [
Deelconvenant Zwerfafval, art.3, 2002].
De afspraken uit dit Deelconvenant zijn niet nagekomen; de doelstellingen zijn niet gehaald. Zoals vaker bij milieuconvenanten was het meten van de resultaten (de monitoring) niet adequaat geregeld. Over de monitoring kon daardoor veel discussie ontstaan en ook over de conclusies die kunnen worden getrokken op basis van de monitoringresultaten.
Wat betreft de afspraak over het ‘overig zwerfafval’ vermeldt Stichting Nederland Schoon over de resultaten van het ‘Deelconvenant Zwerfafval 2002-2005’: “Eind 2002 heeft Stichting Nederland Schoon (als vertegenwoordiger van het bedrijfsleven), samen met het ministerie VROM en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) het Deelconvenant Zwerfafval ondertekend. In deze periode is de hoeveelheid zwerfafval met nagenoeg 40% teruggebracht!” [
Nederland Schoon, 2010a]. De boodschap is hierbij dus dat de doelstelling niet is gehaald, maar wél bijna (nagenoeg 40% reductie i.p.v. 45%). En zelfs dat is dubieus, want in de evaluatierapporten van Oranjewoud wordt juist vermeld dat de conclusies niet op deze manier getrokken mogen worden, omdat de resultaten geen beeld geven van de absolute aantallen in heel Nederland.
De gang van zaken rond de afspraak over het zwerfafval van blikjes en flesjes is nog zotter. Omdat men de zogenaamde nulmonitoring in het basisjaar niet bruikbaar achtte, werd geconcludeerd dat niet kon worden vastgesteld of de 80% reductie van dit zwerfafval wel of niet was gerealiseerd. Dit ondanks indicaties dat deze hoeveelheid zwerfafval juist was toegenomen in plaats van afgenomen. Het Centrum Milieukunde van de Universiteit Leiden (CML) onderzocht vervolgens de diverse monitoring resultaten in opdracht van het Recycling Netwerk, de afvalkoepel van milieu-organisaties. CML concludeerde: “De hoeveelheid zwerfafval van blikjes en flesjes is gestegen met tenminste 15% en waarschijnlijker nog met 85 á 100%. De mate van onzekerheid van deze uitkomst is niet exact te kwantificeren op basis van de uitgevoerde monitoring onderzoeken. Dat neemt echter niet weg dat een robuuste conclusie kan worden getrokken. Dit waarschijnlijkheidsonderzoek wijst uit dat het vrijwel onmogelijk is dat de omvangrijke reductiedoelstelling van het Convenant Verpakkingen is gehaald.” [
CML, 2005].
Daarna zijn er niet weer concrete, landelijke doelstellingen opgesteld; niet voor de vermindering van de totale hoeveelheid zwerfafval en niet voor de vermindering van de hoeveelheid van blikjes en flesjes in het zwerfafval.
Zwerfafvalbeleid na invoering van het Besluit Verpakkingen
Het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton, dat begin 2006 van kracht werd, rekent de producenten en importeurs in Nederland verantwoordelijkheid toe bij het voorkomen van het ontstaan van zwerfafval [
SenterNovem, 2006; Verpakkingenbesluit, 2005]. De producent of importeur is sindsdien verplicht maatregelen te nemen waarmee “het ontstaan van zwerfafval zoveel mogelijk wordt voorkomen” (artikel 3.1.d). Ondanks de nieuwe wetgeving voor deze (individuele) bedrijven is er echter niet zoveel veranderd. Stichting Nederland Schoon voert nog steeds de taken uit die zij al in het kader van Zwerfafvalconvenant (2002-2005) op zich had genomen. Met instemming van de landelijke overheid geeft zij daarmee ‘namens het bedrijfsleven’ uitvoering aan maatregelen waartoe de individuele bedrijven verplicht zijn. De taken – en volgens sommigen ook de wettelijke verplichtingen - zijn daarmee als het ware afgeschoven op Stichting Nederland Schoon.
De overheid is hiermee de regie kwijt wat betreft de vermindering van de hoeveelheid zwerfafval die op straat of in de natuur wordt gegooid. De convenant afspraken waren moeilijk af te dwingen, maar de verplichting van artikel 3.1.d. maakt het niet eenvoudiger, nu er stilzwijgend – of bij afspraak? - vanuit wordt gegaan dat de inzet van Stichting Nederland Schoon voldoende is om individuele bedrijven te vrijwaren van serieuze controle en handhaving op het gebied van zwerfafval.
Het Verpakkingenbesluit is wetgeving waarbij bedrijven individuele verplichtingen hebben die collectief mogen worden uitgevoerd en afgerekend. Dat kan goed gaan, wanneer monitoring eenvoudig is en goed is geregeld. En het is alleen gemakkelijk handhaafbaar zolang de collectieve resultaten voldoende zijn. Zo niet dan moet alsnog individueel worden afgerekend, terwijl de monitoring daar niet op is afgestemd. Dat maakt het voor zowel bedrijven als landelijke overheid erg verleidelijk om te kiezen voor een vrijblijvende opstelling en om, letterlijk en figuurlijk, de boel de boel te laten.
Hoe verder?
Het Regeerakkoord 2010 meldt dat de regering haar bijdrage aan het Afvalfonds na 2012 zal stopzetten [
Regeerakkoord, 2010]. Ook de verpakkingenbelasting, van waaruit het Afvalfonds wordt gefinancierd, zal waarschijnlijk worden afgeschaft. Het Afvalfonds is de laatste jaren van cruciaal belang voor de aanpak van zwerfafval en voor de activiteiten van Stichting Nederland Schoon. Uit het Afvalfonds gaat jaarlijks 11 miljoen euro naar het Impulsprogramma Zwerfafval voor de aanpak van preventie en opruiming van zwerfafval. Stichting Nederland Schoon wordt daarmee in belangrijke mate gefinancierd vanuit het Afvalfonds. Voor het Impulsprogramma Zwerfafval is daarnaast op de begroting van VROM voor de looptijd van dat programma jaarlijks een bedrag van 5 miljoen euro opgenomen [
Raamovereenkomst, 2007]. Ook deze overeenkomst loopt volgend jaar af. Verwacht mag worden dat dit jaar en ook volgend jaar arrangementen zullen worden ontwikkeld, overlegd zal worden en onderhandeld zal worden over de aanpak na 2012. De vraag is daarbij of de producentenverantwoordelijkheid uit het Verpakkingenbesluit een serieuze uitwerking gaat krijgen zowel wat betreft statiegeld en andere preventiemaatregelen als qua financiering van de opruimkosten.
